La rédaction | lementor.net
Il existe dans le droit constitutionnel ivoirien un outil qui s’appelle l’ordonnance présidentielle. Dans sa conception originelle, cet outil est légitime, utile, parfois nécessaire. Il permet au chef de l’État de légiférer par voie réglementaire dans des domaines normalement réservés à la loi, pour une durée limitée et dans des circonstances précises, quand l’urgence ou la nécessité ne permettent pas d’attendre le vote du parlement. C’est l’exception dans un système démocratique. En Côte d’Ivoire, depuis l’indépendance, c’est devenu une habitude. Et cette habitude dit quelque chose de profond et de troublant sur la nature réelle du pouvoir dans ce pays depuis soixante ans.
Houphouët-Boigny : l’ordonnance comme outil de construction nationale
Félix Houphouët-Boigny gouverne la Côte d’Ivoire de 1960 à 1993. Trente-trois ans. Un règne qui n’a jamais eu besoin de justifier ses ordonnances parce qu’il n’y avait pas vraiment de contre-pouvoir pour les contester. Dans un pays à parti unique jusqu’en 1990, l’ordonnance présidentielle est une formalité administrative dans un système où la séparation des pouvoirs est davantage un principe constitutionnel qu’une réalité pratique.
Pourtant, à y regarder de plus près, les ordonnances d’Houphouët-Boigny ne sont pas toutes arbitraires. Une partie significative d’entre elles sert effectivement à accélérer des réformes économiques que le tissu législatif de l’époque ne permet pas de conduire rapidement. Les ordonnances sur le domaine foncier rural, sur la création des premières structures coopératives agricoles, sur les zones franches industrielles naissantes, répondent à une logique de développement accéléré dans un pays qui construit son État de zéro. C’est l’ordonnance comme outil de construction nationale, imparfait dans ses procédures mais orienté vers un objectif collectif.
La face sombre existe aussi. Les ordonnances sur la presse, sur le droit d’association, sur les libertés publiques dans les années soixante et soixante-dix dessinent les contours d’un État qui ne tolère pas la contradiction. En 1963, une ordonnance dissout tous les partis politiques autres que le PDCI. En 1969, des ordonnances encadrent si étroitement le droit de grève qu’elles le rendent virtuellement impossible dans les secteurs stratégiques. L’outil économique et l’outil politique ne sont jamais vraiment séparés dans la pratique houphouétiste.
Bédié : l’ordonnance au service de l’ivoirité
Henri Konan Bédié hérite du pouvoir en décembre 1993 et le gouverne jusqu’au coup d’État de décembre 1999. Six ans pendant lesquels l’ordonnance prend une dimension particulièrement politique. Son usage le plus grave et le plus lourd de conséquences est celui qui touche au code électoral. La modification du code électoral par ordonnance en 1994, introduisant les critères d’ivoirité pour la candidature présidentielle, est l’acte fondateur de la fracture nationale qui va déchirer la Côte d’Ivoire pendant les deux décennies suivantes.
C’est une ordonnance qui exclut Alassane Ouattara du scrutin présidentiel de 1995 en disposant qu’aucun candidat dont l’un des parents est de nationalité étrangère ne peut se présenter à la magistrature suprême. C’est une ordonnance qui transforme un critère juridique en arme politique. C’est une ordonnance qui dit à des millions d’Ivoiriens du nord, dont les patronymes et les origines familiales sont liés aux pays voisins par des siècles de migrations naturelles, qu’ils sont des Ivoiriens suspects. Le texte est court. Ses effets durent encore aujourd’hui dans les mémoires et dans les pratiques, comme en témoigne le délit de patronyme aux guichets des passeports que nous dénoncions récemment.
Bédié sera renversé par les militaires dans la nuit du 24 au 25 décembre 1999. La jonction d’une crise économique grave, d’une corruption documentée et d’un usage politique de l’appareil législatif et réglementaire qui avait fini par exclure une part trop grande de la population de la citoyenneté pleine et entière avait rendu son régime intenable.
Gueï : l’ordonnance du vide juridique
Robert Gueï arrive au pouvoir par les armes. Son règne est court, du 25 décembre 1999 au 26 octobre 2000. Mais il n’est pas exempt d’ordonnances. Au contraire. Un régime militaire sans parlement, sans légitimité démocratique, gouverne nécessairement par ordonnances et décrets. Toute la période de transition est un vide juridique institutionnalisé où l’exécutif légifère seul, sans contre-pouvoir, sans chambre délibérative, sans mécanisme de contrôle.
Les ordonnances de Gueï portent sur les libertés publiques, sur la presse, sur la gestion des forces de sécurité. Elles servent à l’essentiel : maintenir l’ordre pendant la transition et organiser des élections dont le résultat sera contesté. Son refus de reconnaître la victoire de Laurent Gbagbo en octobre 2000 ouvre la voie aux violences qui préfigurent la grande crise de 2002.
Gbagbo : l’ordonnance de la survie politique
Laurent Gbagbo arrive au pouvoir en octobre 2000 dans des conditions chaotiques. Il gouverne jusqu’en avril 2011, dans un contexte de crise permanente qui fait des ordonnances un outil de survie politique autant que de gouvernance. Après le coup de force manqué de septembre 2002 et la division du pays en deux zones, son régime gouverne par ordonnances dans un État amputé de la moitié de son territoire et de ses ressources.
L’ordonnance du 12 avril 2007, prise dans le cadre des accords de Ouagadougou, est particulièrement significative. Elle porte sur la reconstitution des listes électorales et le processus d’identification des populations dans un pays où la question de la nationalité est devenue le champ de mines politique central. Elle ne règle pas les problèmes. Elle les gère dans l’urgence, en cherchant un équilibre provisoire entre des forces contradictoires que personne ne veut vraiment réconcilier.
Sous Gbagbo, les ordonnances touchent également à la presse, à la liberté de manifestation, au code pénal. Dans un pays en guerre froide permanente entre le nord et le sud, entre les Forces nouvelles et les FANCI, le pouvoir exécutif utilise l’outil réglementaire pour maintenir son emprise sur les espaces qu’il contrôle encore. L’exception devient la norme parce que la situation l’impose. Ou parce que la situation l’arrange. Les deux, souvent simultanément.
Ouattara : l’ordonnance de la reconstruction et ses dérives
Alassane Ouattara arrive au pouvoir en mai 2011 dans un pays ravagé. Les premières ordonnances de son régime sont celles de la reconstruction : réforme foncière, réorganisation de la chaîne de commandement militaire, modernisation du code des investissements, cadre juridique pour les partenariats public-privé. Ces textes sont techniquement fondés et économiquement cohérents. Ils contribuent à expliquer pourquoi la Côte d’Ivoire a affiché une croissance de 8 à 10% par an pendant plusieurs années après 2012.
Mais au fil des mandats, l’ordonnance glisse progressivement vers l’outil politique. L’ordonnance de juin 2025 sur les organisations de la société civile, qui leur impose des obligations de reporting et ouvre la voie à leur dissolution par décret, est dénoncée par Amnesty International comme une menace déguisée contre la liberté d’association. Les ordonnances sur le code électoral, sur la composition de la CEI, sur les conditions de candidature aux élections, sont systématiquement contestées par l’opposition comme des instruments de verrouillage du système au profit du parti au pouvoir.
Il y a aussi ces ordonnances économiques dont la vitesse d’adoption interpelle. Des contrats avec des partenaires étrangers, des concessions minières ou pétrolières, des modifications du régime fiscal de certains secteurs : autant de décisions qui mériteraient un débat parlementaire approfondi et qui sont passées par ordonnance pour des raisons d’urgence dont la réalité est parfois difficile à établir.
La mécanique de l’abus
Ce que l’histoire des ordonnances ivoiriennes depuis 1960 révèle n’est pas proprement ivoirien. C’est une tentation universelle du pouvoir exécutif : contourner le législatif quand il ralentit, quand il complique, quand il oblige à négocier et à convaincre. L’ordonnance est rapide. Elle ne discute pas. Elle ne s’amende pas. Elle ne se compromet pas. Elle s’impose.
Dans un système démocratique, c’est acceptable dans des conditions précises, pour une durée limitée, dans des domaines définis, avec un contrôle constitutionnel postérieur. En Côte d’Ivoire, ces garde-fous ont fonctionné de manière variable. Le Conseil constitutionnel, dont les membres sont nommés par le président de la République, a rarement censuré une ordonnance présidentielle. Le parlement, quand il existe, a rarement fourni une opposition sérieuse à leur ratification.
Le résultat est un pays qui a connu soixante ans de gouvernance par exception. Soixante ans pendant lesquels la paix sociale a été gérée à coup de textes réglementaires plutôt que construite par le dialogue institutionnel. La paix sociale ivoirienne n’a jamais vraiment été la conséquence d’un contrat social négocié. Elle a été le produit d’une autorité qui s’impose, qui ordonne, et qui espère que l’ordre tient.
Quand l’ordre ne tient plus, le pays brûle. Et après les cendres, un nouveau président prend le pouvoir, sort sa plume, et signe des ordonnances pour reconstruire ce que les ordonnances précédentes avaient contribué à défaire.
Il y a dans ce cycle quelque chose qui ressemble moins à l’histoire d’un pays qu’à la définition clinique d’un problème systémique non résolu. La Côte d’Ivoire n’a pas besoin de moins de lois. Elle a besoin de lois qui naissent du dialogue, du compromis et de la représentation réelle de tous ses citoyens. Des lois que les gouvernants respectent d’abord eux-mêmes, avant de les imposer aux gouvernés.
Ce jour-là, les ordonnances redeviendront ce qu’elles auraient toujours dû être : une exception, pas une habitude.
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