Par MK | Lementor.net
Il y a des nominations qui ne font pas de bruit et qui méritent pourtant qu’on s’y arrête. La désignation d’Ibrahime Coulibaly-Kuibiert à la présidence du Conseil d’État de Côte d’Ivoire est de celles-là. Dans le brouhaha politique permanent qui occupe les colonnes des journaux ivoiriens, la succession de Patrice Yao Kouakou à la tête de la plus haute juridiction administrative du pays est passée presque inaperçue. C’est une erreur de perspective. Parce que ce qui se joue dans les salles d’audience du Conseil d’État dit quelque chose d’essentiel sur ce que la Côte d’Ivoire veut être comme État, et sur l’écart qui subsiste entre cette ambition et la réalité du quotidien judiciaire des citoyens.
Pour comprendre l’enjeu, il faut revenir à une question fondamentale que tout État démocratique doit résoudre : qui juge l’administration quand elle se trompe, abuse ou opprime ? Quand un fonctionnaire est arbitrairement licencié, quand un marché public est attribué dans des conditions douteuses, quand une décision administrative prive un citoyen de ses droits, devant quel juge ce citoyen peut-il se défendre ? La réponse à cette question dit plus sur la santé d’une démocratie que n’importe quel discours de tribune.
La France, dont la Côte d’Ivoire a hérité la tradition juridique, a résolu cette question au fil de deux siècles de construction prétorienne. Le point de départ est l’arrêt Blanco de 1873, rendu par le Tribunal des conflits. Ce texte fondateur affirme que la responsabilité de l’État ne peut être régie par les mêmes règles que celles applicables aux particuliers. C’est l’acte de naissance du droit administratif moderne. L’État n’est pas un simple citoyen comme les autres. Il dispose de prérogatives exorbitantes. En contrepartie, il est soumis à des règles particulières, devant des juges particuliers. De Cadot en 1889, qui fait du Conseil d’État un vrai juge et non un simple conseiller du gouvernement, à Benjamin en 1933 sur les libertés publiques, à Nicolo en 1989 sur la primauté des engagements internationaux sur la loi ordinaire, cette jurisprudence a construit patiemment un édifice dont la cohérence et la sophistication font aujourd’hui référence dans le monde entier.
La Côte d’Ivoire a choisi de s’inscrire dans cette tradition. La Constitution de 2016 en est la traduction institutionnelle la plus nette. Elle consacre formellement le dualisme juridictionnel : d’un côté l’ordre judiciaire, avec la Cour de cassation à son sommet, qui traite les litiges entre particuliers et les infractions pénales ; de l’autre l’ordre administratif, couronné par le Conseil d’État, chargé de juger les contentieux entre les citoyens et la puissance publique. Les textes organiques adoptés dans la foulée ont rendu le Conseil d’État effectivement opérationnel en 2020, après des années d’existence constitutionnelle mais de fonctionnement limité à la Chambre administrative de la Cour suprême.
C’est un progrès réel. Il faut le dire sans ambiguïté. L’existence d’un Conseil d’État autonome, doté de sa propre identité institutionnelle, de sa propre jurisprudence, de ses propres magistrats spécialisés dans le droit public, est une avancée significative dans la construction de l’État de droit ivoirien. Sous l’influence doctrinale du professeur Kobo, puis sous la présidence de Patrice Yao Kouakou, la qualité des arrêts rendus s’est améliorée de manière visible. Les décisions sont mieux motivées, plus cohérentes, plus courageuses parfois face à des administrations habituées à l’impunité contentieuse. Cette évolution a renforcé la crédibilité intellectuelle d’une institution qui avait besoin de s’imposer par la qualité de ses jugements autant que par l’autorité que lui confèrent les textes.
Mais reconnaître les progrès accomplis n’autorise pas à ignorer ce qui manque encore. Et ce qui manque est considérable.
Le dualisme juridictionnel ivoirien est un dualisme de façade tant qu’il ne descend pas jusqu’au premier degré. Or c’est précisément là que le système accroche. Les tribunaux de première instance en Côte d’Ivoire continuent de traiter à la fois les affaires civiles, pénales et administratives. Le citoyen qui veut contester une décision administrative n’a pas encore accès, dans la grande majorité du territoire national, à un tribunal administratif autonome, distinct, spécialisé, staffé de magistrats formés spécifiquement au droit public. Il doit s’adresser à des juridictions généralistes dont la formation en droit administratif est souvent insuffisante, dont les réflexes contentieux sont davantage forgés par la culture du droit privé que par celle du droit public.
Ce monisme fonctionnel au premier degré n’est pas une anomalie mineure. C’est une faille structurelle qui prive le dualisme juridictionnel de sa substance réelle. Un Conseil d’État sans tribunaux administratifs de première instance et sans cours administratives d’appel, c’est un sommet sans base, une pyramide inversée. L’architecture est élégante sur le papier constitutionnel. Elle est incomplète dans la réalité du justiciable qui cherche à faire annuler un arrêté préfectoral abusif ou à obtenir réparation pour un préjudice causé par une décision de l’État.
La comparaison avec le modèle français est ici particulièrement sévère pour le système ivoirien. En France, la pyramide est complète : 42 tribunaux administratifs, 8 cours administratives d’appel, et au sommet le Conseil d’État qui unifie la jurisprudence et conseille le gouvernement. Chaque niveau a ses attributions, ses délais, ses règles de procédure propres. Un instituteur de Strasbourg qui conteste son affectation, un commerçant de Marseille qui attaque un permis de construire, une association lyonnaise qui demande l’annulation d’un décret : tous ont accès à un juge administratif spécialisé à distance raisonnable, dans un délai prévisible, avec des garanties procédurales claires.
En Côte d’Ivoire, cet accès au juge administratif spécialisé reste le privilège de ceux qui ont les moyens d’atteindre Abidjan, les ressources pour nourrir une procédure longue et les réseaux pour naviguer dans un système qui n’est pas encore pleinement lisible pour le citoyen ordinaire. Ce gap entre la sophistication institutionnelle du sommet et l’accessibilité réelle du système à sa base est l’une des tensions les plus préoccupantes de l’État de droit ivoirien.
C’est dans ce contexte qu’Ibrahime Coulibaly-Kuibiert prend les commandes du Conseil d’État. Son défi n’est pas de faire exister l’institution. Son prédécesseur a accompli ce travail inaugural avec une rigueur reconnue. Son défi est de porter la réforme à son terme. Ce terme, c’est la création effective de tribunaux administratifs de première instance dans les grandes régions du pays, la mise en place d’une cour administrative d’appel, et la définition d’un plan de formation accéléré des magistrats administratifs capable d’alimenter cette pyramide en cours de construction.
Il faudra aussi travailler sur quelque chose de moins visible mais d’aussi déterminant : la culture administrative elle-même. Dans beaucoup de pays africains, y compris la Côte d’Ivoire, l’administration publique n’a pas encore pleinement intégré l’idée que le juge administratif est un partenaire de la légalité et non un adversaire de l’État. Quand un ministère refuse de communiquer une pièce à un justiciable au mépris d’une injonction du Conseil d’État, quand une préfecture tarde à exécuter un arrêt d’annulation, quand les délais de réponse aux mémoires sont systématiquement dépassés sans sanction, c’est le principe même du contrôle juridictionnel qui est mis en cause.
La justice administrative n’est pas une technique juridique réservée aux spécialistes. C’est l’un des instruments fondamentaux par lesquels une société moderne peut dire à son État : tu as des pouvoirs considérables, mais tu les exerces sous contrôle, et quand tu dépasses tes attributions, un juge indépendant peut t’y rappeler. Cette capacité de contraindre l’État à se soumettre à la loi comme n’importe quel autre acteur social est l’un des signes les plus sûrs de maturité républicaine. Elle n’est pas donnée une fois pour toutes. Elle se construit, s’entretient, se défend.
La nomination de Kuibiert intervient à ce moment précis. Le Conseil d’État existe. Il juge. Il s’améliore. Il reste à le compléter, à l’ouvrir, à l’ancrer dans le quotidien des citoyens ivoiriens qui ont affaire à l’administration et qui méritent un juge à la hauteur de leurs droits.
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